1939年至1940年，针对日本侵略者的进攻，中共胶东区委根据中共山东分局部署，制定了放手发动群众、发展抗日武装、开展抗日游击战争、建立山区抗日根据地、建立抗日民主政权、争取在各个方面取得优势的对敌斗争方针。中共东海特委为坚持抗战，做出两个决定：一是发展扩大人民抗日武装，积极开展反扫荡斗争；二是放手发动群众，成立抗日民主政权和群众抗日组织，建立抗日根据地，坚持长期抗战。

东海二次起义后，虽然中国共产党领导的胶东抗日武装在力量上仍处于劣势，但日军同样兵力不足，为胶东抗日民主政权留下了较为广阔的发展空间。在中共东海特委(1940年5月改为中共东海地委)和各县市委领导下，从1940年4月开始，威海各级抗日民主政权先后建立。

1940年4月9日，荣成县委在崖西后高家庄村召开全县各界人士代表会议，各界代表30余人参会，会议成立了荣成县抗日民主政府，辖6个区公所，选举曲显明为荣成抗日民主政府第一任县长。1940年8月，荣成县临时参议会在俚岛北花园村召开，选举王可举和鞠维忠为正、副参议长。自此，荣成县县级政权建立并逐渐完善。至1940年10月，荣成县614个村建立村级政权，占全县总村数的88%。1941年上半年，荣成县先后对县、区、村三级政权按“三三制”原则进行改造，使之适应抗战需要。

文登县抗日民主政府于1940年6月1日在东圈村建立，辖5个区公所，于瓯江任县长。同年6月28日，文登县临时参议会召开，选举林贤亭和丛玉亭为正、副参议长，完善了文登县的县级政权。文登县抗日民主政府成立后，建立区、乡、村级民主政权。到1940年底，文登全县6个区，除二区被日伪军占领外，其它区的三级政权基本建立。1941年2月，为适应抗战需要，文登全县划为8个区、61个乡，其中54个乡为抗日民主政府所控制。

威海卫党组织和抗日武装经过几年的艰苦斗争，到1940年6月，抗日根据地已扩大到桥头、港西、草庙子的80余个村，建立抗日民主政权的条件已经具备。由于威海境内日伪军据点密布，筹建工作不得不在威海与文登交界处的西字城、沟于家、彭家埠一带进行。1940年8月26日，威海卫临时参议会第一次会议在文登县埠岚村召开，出席会议的有威海卫各抗日群众团体代表和地方开明绅士，会议罢免了威海卫管理公署专员郑维屏的职务，推选刘玉琳、王本担任正、副参议长。同日，威海卫行政办事处(县级政权)在文登县沟于家村成立，丛振东任主任。行政办事处辖草庙子、港西、桥头3个区公所、80余个村。至年底，羊亭、凤林两个区又建立了44个村级民主政权，里口区公所也开始建立。

威海卫行政办事处建立

牟海县各界人民代表会议于1941年3月7日在徐家村召开，与会代表121人，选举孙传祝、杨小斑(民主人士)为正、副参议长，推举滕民生为牟海行政公署主任，建立牟海县第一个抗日民主政权——牟海行政公署。至此，正式设置牟海县，隶属东海专署。牟海行署辖7个区公所、52个乡，共计678个村。1942年春季，为适应对敌斗争需要，牟海全县改为13个区，并撤销了乡级政权。

各级抗日民主政权的建立，为抗日武装提供了经济和政治保障，威海地区建立了以荣成伟德山和文登昆嵛山为中心的抗日根据地，形成了根据地、边缘区、敌占区并存的局面。

为进一步扩大抗日力量，争取边缘区，瓦解敌占区，各县党组织集中力量开展边缘区和敌占区的政权建设工作，把边缘区的政权大多建成抗日民主政权，把敌占区的伪村公所变为白皮红心的“两面政权”。在敌人统治最严的区、村，采取“打进去拉出来”的办法，尽量使这些区、村政权处于抗日民主政府控制之下。

民主政权建立后，党组织采取多种措施进行巩固和完善。主要包括三个方面：一是针对参政干部政治素质较低的实际，举办行政干部训练班和村长训练班，分期分批抽调干部到胶东抗建中队、东海专署、鲁南、陕北等地学习，提高干部的政治觉悟和政策水平。二是按照“三三制”原则对各级政权进行改选，各级政权中的共产党员、非党进步分子和中间分子各占三分之一，以巩固扩大抗日民族统一战线。在各级党组织的宣传发动下，人民群众积极参与政权选举工作，县、区、村三级政权的主要负责人相继由群众民主选举产生。与此相配套，注意设置相应级别的代议、监督机构，完善了“三三制”民主政权。三是针对政权初建、干部工作经验少的实际，采取抓两头、促中间的办法，树立好典型、通报落后单位，使政权建设不断完善。

为巩固抗日根据地，各县党组织在狠抓政权建设的同时，积极发动群众，组建抗日救国组织，各县市相继成立妇救会、青救会、农救会、职救会等群众抗日组织，开创了威海地区抗战新局面。抗日民主政权和各级群众抗日救国组织的建立，标志着胶东抗日根据地正式形成。